民主監(jiān)督制度屬于國(guó)家政治制度重要組成部分。在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中占有極其重要的地位。我們要實(shí)現(xiàn)建設(shè)高度社會(huì)主義民主政治的目標(biāo)，必須加強(qiáng)民主監(jiān)督制度建設(shè)。認(rèn)真研究與學(xué)習(xí)鄧小平關(guān)于民主監(jiān)督制度建設(shè)的思想，對(duì)完善我國(guó)民主監(jiān)督制度，推動(dòng)民主政治建設(shè)，特別是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，有著極其重要的指導(dǎo)意義。

一、要堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須要有監(jiān)督和制約機(jī)制

新中國(guó)成立不久，鄧小平就多次闡述監(jiān)督制度建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要意義。在黨的八大上《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中，他明確指出：“從各方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，并且從國(guó)家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便對(duì)于黨的組織和黨員實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督。”[1](P215)黨的十一屆三中全會(huì)后，根據(jù)新時(shí)期的特點(diǎn)，他強(qiáng)調(diào)中國(guó)的社會(huì)主義事業(yè)要發(fā)展，在政治上必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)能否成功的關(guān)鍵。但在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)必須也要有監(jiān)督和制約，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)正確性的必要保證，也是總結(jié)我們黨和國(guó)家歷史教訓(xùn)得出的正確結(jié)論。

第一，執(zhí)政黨的地位和特點(diǎn)決定了黨和國(guó)家機(jī)關(guān)必須要有監(jiān)督和制約機(jī)制。鄧小平指出，“在中國(guó)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)有資格犯大錯(cuò)誤？就是中國(guó)共產(chǎn)黨。犯了錯(cuò)誤影響也最大。因此，我們黨應(yīng)該特別警惕。憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督”。[2](P270)加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)于杜絕與克服大的錯(cuò)誤的發(fā)生，使黨經(jīng)受住執(zhí)政的考驗(yàn)，具有根本性的意義。我們知道，黨在沒(méi)有取得政權(quán)之前，處在武裝斗爭(zhēng)和白色恐怖的環(huán)境之中，隨時(shí)面臨生與死的考驗(yàn)。這種嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，本身就是對(duì)黨員的最嚴(yán)厲的監(jiān)督。執(zhí)政以后，黨的地位和環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，許多黨員擔(dān)任了一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，掌握了一定的權(quán)力，這時(shí)“可以有兩種態(tài)度，一種是做官，一種是當(dāng)人民的勤務(wù)員?！盵3](P304)如果不加強(qiáng)監(jiān)督，廣大干部就會(huì)由“公仆”變成“主人”，就會(huì)使黨脫離群眾。在現(xiàn)實(shí)生活中確有一些干部，把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化，引起群眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，損害黨的威信，也危害了黨的事業(yè)。所以，鄧小平告誡全黨，要注意執(zhí)政黨的特點(diǎn)，更加注意堅(jiān)持黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。這樣，就可以避免沾染官氣、脫離群眾、脫離實(shí)際。

第二，要防止和杜絕權(quán)力的濫用，必須要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史證明，凡是不受制約的權(quán)力，必定被濫用；權(quán)力被濫用，必定導(dǎo)致政治腐敗和專(zhuān)橫。在社會(huì)主義社會(huì)，仍然存在著權(quán)力變質(zhì)和權(quán)力腐敗的可能性。資產(chǎn)階級(jí)、封建階級(jí)的舊思想、舊習(xí)慣仍會(huì)在我們今天的社會(huì)中長(zhǎng)期存在并影響著黨的各級(jí)干部，權(quán)力行使者在利己主義的驅(qū)使下，仍然可能濫用權(quán)力。我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家權(quán)力的所有者，但是我國(guó)尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段，只能將權(quán)力交給國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員去行使。這就造成權(quán)力所有者和權(quán)力行使者的相對(duì)分離。權(quán)力行使者如能按照人民的意志行使權(quán)力，或者權(quán)力所有者能夠控制權(quán)力行使者，限制其權(quán)力濫用，那么權(quán)力就成為人民謀利益的工具，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。相反，如果權(quán)力行使者脫離權(quán)力所有者的監(jiān)督、制約，那么，人民給予的權(quán)力就會(huì)成為少數(shù)人謀取私利的工具，國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員就有可能從社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)的主人。正如鄧小平指出的，“不要以為有了權(quán)就好辦事，有了權(quán)就可以為所欲為，那樣就非弄壞事情不可?！盵3](P304-305)事實(shí)上，權(quán)力的消極腐化現(xiàn)象正在滋長(zhǎng)和蔓延，不少地方和單位，都有家長(zhǎng)式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對(duì)他們的人身依附關(guān)系。有的一些黨員干部拿著手中的權(quán)力侵占群眾利益，搞生活特殊化，有的濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，貪贓枉法。因此，要建立完備的監(jiān)督制度，以便對(duì)權(quán)力進(jìn)行全面的制約、管理，對(duì)權(quán)力行使者實(shí)施有效的監(jiān)督，使其真正地為人民行使權(quán)力。

第三，為了改革開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也必須要加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)。改革開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但在這種新形勢(shì)下滋生并蔓延開(kāi)來(lái)的各種腐敗現(xiàn)象使我們黨和國(guó)家面臨著一場(chǎng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在新舊體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中出現(xiàn)的貪污、賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪案件，涉及的人數(shù)之多，范圍之廣也是前所未有的；各種行業(yè)不正之風(fēng)屢禁不止；整個(gè)社會(huì)拜金主義也日益猖獗。這種嚴(yán)重的權(quán)力腐敗和社會(huì)腐敗現(xiàn)象給我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)了極大的危害，不僅嚴(yán)重?cái)牧它h和政府的聲譽(yù)，也阻礙和破壞了改革進(jìn)程和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。鄧小平曾在1982年就指出，我們自從實(shí)行對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)搞經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的政策以來(lái)，不過(guò)一兩年時(shí)間，就有相當(dāng)多的干部被腐蝕了。這股風(fēng)來(lái)得很猛。如果我們黨不嚴(yán)重注意，不堅(jiān)決剎住這股風(fēng)，那么，我們的黨和國(guó)家確實(shí)要發(fā)生會(huì)不會(huì)“改變面貌”的問(wèn)題。1989年6月，他又嚴(yán)肅地告誡全黨，要“實(shí)現(xiàn)我們的戰(zhàn)略目標(biāo)，不懲治腐敗，特別是黨內(nèi)的高層的腐敗現(xiàn)象，確實(shí)有失敗的危險(xiǎn)?！盵6](P313)產(chǎn)生這種腐敗現(xiàn)象的原因是多方面的，固然與封建特權(quán)思想和資產(chǎn)階級(jí)腐朽思想的影響有關(guān)，但更為主要的原因是在體制轉(zhuǎn)型的時(shí)期，相應(yīng)的法規(guī)和制度包括監(jiān)督制度不健全、不完善。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是由行政權(quán)力來(lái)驅(qū)動(dòng)的，行政權(quán)力無(wú)所不在，無(wú)所不能。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，由于計(jì)劃?rùn)C(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制雙軌并存，使得某些行政權(quán)力有可能變?yōu)橐环N可以帶來(lái)收入的東西，它誘使一些人鋌而走險(xiǎn)，以權(quán)謀私，大搞權(quán)錢(qián)交易。要從根本上解決這一問(wèn)題，必須建立健全各種完備的權(quán)力制約機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)懲治腐敗問(wèn)題先后制定了很多規(guī)定和法律，但一些腐敗分子如陳希同、成克杰、胡長(zhǎng)青之流仍置若罔聞，更加猖獗。問(wèn)題就在于這些人手中的權(quán)力沒(méi)有受到應(yīng)有的制約，我們初步建立的相關(guān)權(quán)力制約機(jī)制也未能發(fā)揮應(yīng)有的效能。因此，只有在加快政治體制改革、健全權(quán)力制約機(jī)制上下功夫，通過(guò)強(qiáng)化并完善對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治監(jiān)督、法律監(jiān)督，通過(guò)廣泛的群眾監(jiān)督、民主黨派和無(wú)黨派民主人士的監(jiān)督，以及輿論監(jiān)督，才能有效地防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、黨內(nèi)民主監(jiān)督是最直接的監(jiān)督

早在50年代中期，鄧小平就明確提出，所謂監(jiān)督來(lái)自三個(gè)方面。第一是黨的監(jiān)督，第二是群眾監(jiān)督，第三是民主黨派和無(wú)黨派民主人士的監(jiān)督。后來(lái)又多次強(qiáng)調(diào)要拓寬監(jiān)督渠道，加強(qiáng)各方面的監(jiān)督，并認(rèn)為，對(duì)于共產(chǎn)黨員來(lái)說(shuō)，黨的監(jiān)督是最直接的，也是最重要的。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。一方面，黨內(nèi)民主監(jiān)督是黨自身存在和發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，是黨自我約束、自我完善的基本途徑，是保持黨的肌體健康發(fā)展的重要手段。另一方面，建立、發(fā)展完善黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制，是黨依靠自身的力量，對(duì)黨員、黨的干部、黨組織的各種權(quán)力加以制約，以保證黨員、黨的組織、尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部按照黨章和黨的其他規(guī)章制度辦事，維護(hù)黨的先進(jìn)性、純潔性，保證黨的政治領(lǐng)導(dǎo)有效實(shí)現(xiàn)。為此，鄧小平把黨內(nèi)民主監(jiān)督放到極其突出的地位來(lái)對(duì)待，并認(rèn)為要利用黨內(nèi)明確的隸屬關(guān)系，運(yùn)用直接的組織手段實(shí)施監(jiān)督。

鄧小平不僅闡述黨內(nèi)民主監(jiān)督的直接性和重要性，而且認(rèn)為最重要的應(yīng)通過(guò)健全黨內(nèi)的民主集中制和民主生活制度化，對(duì)黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展最直接的監(jiān)督。監(jiān)督的辦法是采取自上而下和自下而上相結(jié)合，主要方式之一是黨組織的監(jiān)督。包括上下級(jí)黨組織之間的監(jiān)督，同級(jí)黨組織之間的監(jiān)督和黨組織對(duì)黨員的監(jiān)督。作為黨組織特別是上級(jí)組織要監(jiān)督下級(jí)組織和黨員是否執(zhí)行貫徹上級(jí)組織的決定，下級(jí)組織和黨員有責(zé)任也有權(quán)力對(duì)上級(jí)組織包括黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的活動(dòng)加以監(jiān)督。但這種監(jiān)督不能等量齊觀、不分主次，監(jiān)督的重點(diǎn)是上級(jí)組織及黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力大、責(zé)任重，如果發(fā)生失誤，后果更為嚴(yán)重。同時(shí)，下級(jí)組織對(duì)上級(jí)組織及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，能較好地體現(xiàn)民主精神，有利于保障下級(jí)組織和廣大黨員群眾的民主權(quán)利。其二，黨組織生活會(huì)的監(jiān)督。建國(guó)初期，鄧小平就指出，嚴(yán)格黨的支部生活極端重要，沒(méi)有支部生活就沒(méi)有戰(zhàn)斗力。后來(lái)他又說(shuō)，對(duì)于干部的監(jiān)督，“首先是黨的生活的監(jiān)督，黨員干部要過(guò)黨的生活……這不只是個(gè)人的修養(yǎng)問(wèn)題，也是一種監(jiān)督，是黨的生活的一種形式……至于一般黨員、干部，人人都應(yīng)該經(jīng)常過(guò)支部生活，過(guò)小組生活，接受黨的監(jiān)督。”[5](P330-331)特別是黨的高級(jí)干部更應(yīng)該“參加黨的小組生活。盡管黨委本身有黨的生活，可以起到互相監(jiān)督、互相勉勵(lì)的作用，但是，黨委要很好注意高級(jí)干部參加黨小組生活的問(wèn)題”，[6](P83)并要以普通黨員的身份，按時(shí)參加所在的黨支部、黨小組的生活會(huì)，匯報(bào)思想情況，嚴(yán)肅認(rèn)真地開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)，自覺(jué)接受支部、小組內(nèi)黨員的監(jiān)督。其三，黨委會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督。鄧小平認(rèn)為，對(duì)于黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，都應(yīng)該有監(jiān)督。“最重要的監(jiān)督是來(lái)自黨委會(huì)本身，或者書(shū)記處本身，或者常委會(huì)本身。……在黨委會(huì)里面，應(yīng)該有那么一段時(shí)間交交心，真正造成一個(gè)好的批評(píng)和自我批評(píng)的空氣。同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個(gè)監(jiān)督作用可能更好一些。”“我們要重視黨委會(huì)內(nèi)部的互相監(jiān)督作用這個(gè)問(wèn)題。”[3](P309-310)此外，鄧小平認(rèn)為黨的紀(jì)律監(jiān)督，黨風(fēng)監(jiān)督，組織部門(mén)對(duì)干部實(shí)行鑒定制度的監(jiān)督，也都是黨內(nèi)民主監(jiān)督的重要形式。

從黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)始，在鄧小平的主持下，黨中央頒布了一系列黨規(guī)黨法，如1980年黨的十一屆五中全會(huì)頒發(fā)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，其后不久又頒布了《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》，1987年中紀(jì)委發(fā)出的《關(guān)于對(duì)黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》等，不僅為黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)權(quán)利義務(wù)和行為作出規(guī)范，而且為黨內(nèi)民主監(jiān)督的正常開(kāi)展提供了制度上的根據(jù)。應(yīng)該說(shuō)，這些年來(lái)在黨的相關(guān)制度的約束規(guī)范下，黨內(nèi)民主監(jiān)督的成效是顯著的，促進(jìn)和保證了黨的路線(xiàn)、方針、政策的貫徹執(zhí)行，推動(dòng)了改革開(kāi)放和現(xiàn)代化事業(yè)的健康發(fā)展。

然而，現(xiàn)行黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，未能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。一是黨內(nèi)已有的監(jiān)督法規(guī)往往得不到有效貫徹執(zhí)行，有些黨員甚至黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有章不循，有法不依，這就使黨內(nèi)民主監(jiān)督在某種程度上存在有主觀性、隨意性。二是黨內(nèi)民主監(jiān)督的層次單一，即黨內(nèi)自上而下監(jiān)督好辦，自下而上的監(jiān)督難辦。三是黨內(nèi)民主監(jiān)督制度不完善，黨員行使民主權(quán)利常常流于形式。依照黨章，黨員有權(quán)對(duì)黨組織的工作提出建議或意見(jiàn)，批評(píng)黨的任何組織和黨員。但在實(shí)際生活中，由于缺乏切實(shí)的途徑和保障，黨員的這些權(quán)利往往只停留在黨章條文上。為加強(qiáng)和完善黨內(nèi)民主監(jiān)督，確保黨的各級(jí)組織和黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)，貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針、政策，必須強(qiáng)化黨員的民主監(jiān)督意識(shí)，增強(qiáng)民主監(jiān)督責(zé)任感，規(guī)范民主監(jiān)督程序，提高依章監(jiān)督的自覺(jué)性；拓寬自下而上的民主監(jiān)督渠道及制度保障，如檢舉、揭發(fā)、申訴、控告、上訪(fǎng)制度等，保證自下而上監(jiān)督的運(yùn)轉(zhuǎn)正常和有效；增強(qiáng)黨務(wù)活動(dòng)的透明度，并建立黨內(nèi)黨員民主罷免制，罷免可通過(guò)黨員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的民意測(cè)驗(yàn)、信任表決或通過(guò)黨代表在代表大會(huì)上行使罷免權(quán)等方式進(jìn)行，從而使黨內(nèi)民主監(jiān)督真正具有約束力。

三、最重要的要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查

無(wú)論是從現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的趨勢(shì)來(lái)看，還是從實(shí)際工作的需要和效果著眼，專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)在國(guó)家政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制中，都具有無(wú)法取代的重要作用。一方面，有了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)就可以根據(jù)法律和制度對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行經(jīng)常地、主動(dòng)地監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法違紀(jì)行為，使任何犯了法的人都不能逍遙法外；另一方面，專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有相對(duì)的獨(dú)立性，不受監(jiān)督對(duì)象的干擾，可以利用職位權(quán)力，調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力，采取各種手段開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)。所以，以專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照國(guó)家法律及相關(guān)規(guī)定對(duì)黨和國(guó)家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查，是監(jiān)督機(jī)制制度化的最直接體現(xiàn)，也是鄧小平監(jiān)督思想的主要內(nèi)容之一。

新中國(guó)建立不久，鄧小平就明確要求“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和政府的監(jiān)察委員會(huì)要建立和加強(qiáng)起來(lái)”，認(rèn)為“這是反對(duì)官僚主義、命令主義，監(jiān)督黨員遵紀(jì)守法的重要武器”。[7](P160)1956年，他在黨的八大上著重指出，必須加強(qiáng)黨的和國(guó)家的監(jiān)察工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各種官僚主義現(xiàn)象，對(duì)于違法亂紀(jì)和其他嚴(yán)重地?fù)p害群眾利益的分子，及時(shí)地給以應(yīng)得的處分。粉碎“四人幫”，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以后，針對(duì)十年動(dòng)亂時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督工作遇到全面破壞，國(guó)家行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)的沉痛教訓(xùn)，鄧小平嚴(yán)肅而又及時(shí)地提出必須“要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”[8](P332)，要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能，充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。

加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，是發(fā)揮專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用的重要基礎(chǔ)和首要條件。黨的十一屆三中全會(huì)后，根據(jù)鄧小平的倡議，重新恢復(fù)了中央和地方黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，并規(guī)定每個(gè)支部都必須設(shè)紀(jì)檢委員，形成了黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)。鑒于在改革過(guò)程中，有的國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員違反政策和法律法規(guī)，違反政紀(jì)，1986年第六屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定恢復(fù)國(guó)家行政監(jiān)察體制，1987年，國(guó)家監(jiān)察部正式組建，隨后縣以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。從此，我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督又走上了正軌。與此同時(shí)，人民檢察機(jī)關(guān)的力量也相應(yīng)地得到加強(qiáng)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均設(shè)立了法紀(jì)檢察廳，有的還成立了專(zhuān)門(mén)的法紀(jì)檢察機(jī)構(gòu)。這樣，在反對(duì)特殊化、懲治腐敗，維護(hù)為政清廉的過(guò)程中，黨的各級(jí)紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察機(jī)關(guān)三管齊下，構(gòu)成了我國(guó)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織體系，在監(jiān)督實(shí)踐中發(fā)揮了極為重要的作用。

加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度化建設(shè)，也是充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用的重要條件和必要保證。新中國(guó)建立初期，黨內(nèi)建立的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)屬于同級(jí)黨委的一個(gè)工作部門(mén)，直接在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，黨的上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。這種體制在工作中暴露出了一些諸如職權(quán)受限、不能檢查和處理同級(jí)黨委委員的問(wèn)題，缺乏與黨內(nèi)外群眾公開(kāi)的直接聯(lián)系。因此，1955年黨的全國(guó)代表會(huì)議通過(guò)了成立黨的監(jiān)察委員會(huì)的決議，把紀(jì)委改為監(jiān)察委員會(huì)，擴(kuò)大了職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)體制也由原來(lái)的直屬同級(jí)黨委改為實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄧小平在黨的八大上給予充分肯定，并提出在上下級(jí)關(guān)系上，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)檢查下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，有權(quán)審查、批評(píng)和改變下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)案件所作的決定。這是對(duì)黨的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)整，也是更有利于黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用的發(fā)揮。1982年黨的十二大通過(guò)的黨章和1992年黨的十四大通過(guò)的新黨章，不僅重新恢復(fù)被否定16年之久的各級(jí)黨的紀(jì)委由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉，各級(jí)紀(jì)檢接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”等規(guī)定，而且對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)方式作了說(shuō)明，并進(jìn)一步擴(kuò)大各級(jí)紀(jì)委的權(quán)限。在各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察機(jī)關(guān)，也實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，在行政監(jiān)察和司法監(jiān)督制度建設(shè)方面也有較大進(jìn)展，先后頒布的一系列法規(guī)條例，如1990年12月，國(guó)務(wù)院頒布的《行政監(jiān)察條例》，1997年5月，八屆全國(guó)人大第25次常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)了《行政監(jiān)察法》等等，這都為對(duì)黨和國(guó)家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，追究一切行政人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的失職、瀆職和其他違法違紀(jì)行為進(jìn)行處罰提供了依據(jù)和保障。

強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和確保其相對(duì)獨(dú)立性，是發(fā)揮專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)更大作用的必然要求和迫切需要。改革開(kāi)放以來(lái)，在鄧小平關(guān)于專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查的精神指導(dǎo)下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在抑制國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的消極因素，特別是在懲治黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中的各種腐敗現(xiàn)象以及企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中的違法亂紀(jì)行為方面，發(fā)揮了重大作用。然而，我們也必須看到，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的功能仍然發(fā)揮較弱，還不足以預(yù)防、糾正重大失誤，消除各種腐敗現(xiàn)象，包括它在實(shí)際工作中缺乏知情權(quán)，在處理問(wèn)題上缺乏批評(píng)權(quán)。其主要原因是監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠，監(jiān)督者的權(quán)力往往小于被監(jiān)督者，從而出現(xiàn)被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者、監(jiān)督者依附于被監(jiān)督者的狀況。這樣，作為監(jiān)督主體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督的權(quán)威性及有效性大打折扣，也就難以對(duì)重要權(quán)力進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)督與制約。要充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，一要加大紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的權(quán)力。黨章和憲法法律賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力和權(quán)威任何人不得借口干擾“截流”。適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可將黨內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)與同級(jí)黨委互不隸屬，即均由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，同時(shí)對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受其監(jiān)督。二要適當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)督制約的范圍和權(quán)限，賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)黨委、政府重大決策的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任免的提議權(quán)、考核權(quán)、彈劾權(quán)和質(zhì)詢(xún)權(quán)。三要擴(kuò)大并保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)過(guò)程的相對(duì)獨(dú)立性，切實(shí)落實(shí)有關(guān)法規(guī)賦予的對(duì)違法違紀(jì)線(xiàn)索的調(diào)查核實(shí)權(quán)、立案權(quán)和處分權(quán)，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用真正得到發(fā)揮。

四、要有群眾監(jiān)督制度

鄧小平一貫強(qiáng)調(diào)建立強(qiáng)大的自下而上的群眾監(jiān)督體系。早在1956年，他就明確指出，我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來(lái)自人民群眾和黨外人士對(duì)于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督。1957年，他在西安干部工作會(huì)上的講話(huà)中把群眾監(jiān)督作為我們黨和國(guó)家實(shí)行監(jiān)督的主要渠道之一，并認(rèn)為有群眾監(jiān)督比沒(méi)有群眾監(jiān)督要好，會(huì)謹(jǐn)慎一些，可以把群眾的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大群眾對(duì)黨的監(jiān)督，對(duì)黨員的監(jiān)督。在改革開(kāi)放的新時(shí)期，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“要有群眾監(jiān)督制度”的新思路。1980年，他總結(jié)國(guó)際國(guó)內(nèi)的歷史經(jīng)驗(yàn)，特別是十年動(dòng)亂的慘痛教訓(xùn)，明確提出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！盵8](P332)鄧小平關(guān)于“要有群眾監(jiān)督制度”的思想，不僅是強(qiáng)調(diào)群眾監(jiān)督是各種監(jiān)督的基礎(chǔ)，更重要的是在于要求加強(qiáng)群眾監(jiān)督的制度建設(shè)，使人民群眾能夠依循制度化的渠道提出意見(jiàn)，按照法律的規(guī)定行使自己的民主權(quán)力。建立和健全群眾監(jiān)督制度，確立群眾監(jiān)督原則非常重要，既可以使群眾監(jiān)督有法可依，而不靠大轟大嗡的政治運(yùn)動(dòng)，也能確保群眾自身的利益和安全，使群眾監(jiān)督持久有序地進(jìn)行。

為此，鄧小平認(rèn)為首要一條是要制定相關(guān)監(jiān)督條例、原則，以便于群眾大膽地監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。他多次指出，對(duì)各級(jí)干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，這既可以約束國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，也可以保證廣大群眾依照一定的準(zhǔn)則規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督。正是在這一思想指導(dǎo)下，黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，先后制定了一些相關(guān)準(zhǔn)則、規(guī)定，為人民群眾的監(jiān)督提供了重要依據(jù)。黨的十三屆六中全會(huì)作出的《關(guān)于加強(qiáng)黨和人民群眾聯(lián)系的決定》，要求對(duì)群眾監(jiān)督及反映的問(wèn)題，要認(rèn)真研究，正確處理，嚴(yán)禁壓置不理，互相推諉。另外，中央還先后制定了有關(guān)如何接受人民群眾監(jiān)督及帶有可供操作性的規(guī)定、條例。如國(guó)務(wù)院頒布的“信訪(fǎng)條例”，一些部門(mén)行業(yè)監(jiān)督條例，為廣大群眾對(duì)違法違紀(jì)失職的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出申訴、控告或檢舉提供了重要依據(jù)。

其次，擴(kuò)大人民的民主權(quán)利，使人民通過(guò)行使知情權(quán)、選舉權(quán)、參政權(quán)等權(quán)利來(lái)制約國(guó)家權(quán)力，這是加強(qiáng)群眾監(jiān)督制度建設(shè)的最為關(guān)鍵的一點(diǎn)。鄧小平特別強(qiáng)調(diào)，要采取多種形式增強(qiáng)黨務(wù)、政務(wù)活動(dòng)的公開(kāi)性，要大力加強(qiáng)黨的組織、黨員同群眾的聯(lián)系，要把國(guó)家的形勢(shì)和困難、黨的工作和政策經(jīng)常真實(shí)地告訴群眾。讓人民群眾知政、知情，除了國(guó)家安全機(jī)密之外，凡是能公開(kāi)的，一律公開(kāi)，尤其是各級(jí)各類(lèi)負(fù)責(zé)人的主要公務(wù)活動(dòng)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況等，均應(yīng)公開(kāi)供人民群眾直接監(jiān)督。從監(jiān)督環(huán)節(jié)上講，還要把一切需要人民群眾監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、辦事依據(jù)、辦事程序和辦事結(jié)果都公開(kāi)出來(lái)，以便人民群眾監(jiān)督時(shí)有所遵循。

再次，建立群眾監(jiān)督的導(dǎo)向機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制，也是群眾監(jiān)督制度建設(shè)的重要內(nèi)容。因?yàn)槿罕姳O(jiān)督積極性需要好的導(dǎo)向、激勵(lì)機(jī)制，才能持久、順利進(jìn)行。也就是說(shuō)，建立了完善的措施和好的機(jī)制，做到功過(guò)分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣，才能避免挫傷群眾監(jiān)督的積極性，保證群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督工作正常開(kāi)展。鄧小平指出，憲法和黨章規(guī)定的公民權(quán)利，黨員權(quán)利，工人農(nóng)民個(gè)人的民主權(quán)利，包括民主監(jiān)督權(quán)，必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯。一方面，對(duì)群眾的批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告要及時(shí)處理，作出交待，特別是對(duì)那些被群眾檢舉揭發(fā)出來(lái)的違法違紀(jì)、搞特權(quán)、特殊化的人要作出法律、政紀(jì)處分，不能讓他們占便宜；另一方面，要為檢舉、揭發(fā)的群眾保密，嚴(yán)禁打擊報(bào)復(fù)，如有打擊報(bào)復(fù)，要嚴(yán)肅查處，不管什么人，都要執(zhí)行紀(jì)律。

建立與不斷健全群眾監(jiān)督制度，是鄧小平和我們黨在新時(shí)期實(shí)踐中的一種探索。特別是初步建立的群眾舉報(bào)制度、群眾評(píng)議制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉政報(bào)告制度和離任審計(jì)制度等，在社會(huì)實(shí)踐中發(fā)揮了重要影響和不可低估的作用。但在目前情況下，群眾監(jiān)督中仍然存在某些無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。這一方面造成了監(jiān)督過(guò)程、環(huán)節(jié)、機(jī)制上的紊亂無(wú)序和不受制約，另一方面，與廣大群眾的監(jiān)督權(quán)相配套的選舉、罷免、公開(kāi)、申訴、控告和國(guó)家賠償制度等程序性規(guī)則的不完善，使群眾的監(jiān)督缺乏有效的針對(duì)性和操作性，從而影響了民主監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行及其作用的發(fā)揮。我們必須深刻領(lǐng)會(huì)鄧小平關(guān)于群眾監(jiān)督的思想，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)群眾民主監(jiān)督制度的發(fā)展和完善。

五、充分發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用

我們黨歷來(lái)重視發(fā)揮民主黨派的參政和監(jiān)督作用。特別是在新的歷史時(shí)期，黨外人士包括民主黨派的民主監(jiān)督“能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中一些我們所沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭??！盵11](P225)而且，民主黨派對(duì)黨和國(guó)家的監(jiān)督具有一些不同于其他形式的監(jiān)督。其一，民主黨派對(duì)黨和國(guó)家的監(jiān)督是友黨之間的監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派的關(guān)系，不是與資產(chǎn)階級(jí)政黨的關(guān)系，而是新型的政黨關(guān)系。資產(chǎn)階級(jí)政黨是互相傾軋，而我國(guó)的民主黨派是在承認(rèn)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)前提下，服務(wù)于社會(huì)主義事業(yè)的友黨。建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義事業(yè)，已成為各民主黨派和我們黨的共同利益和共同愿望。所以，他們提意見(jiàn)，展開(kāi)批評(píng)，絕不是資產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政黨和反對(duì)黨、在朝黨和在野黨之間的互相攻擊、互相拆臺(tái)，而是在共同的政治基礎(chǔ)上，集思廣益，多謀善斷，相互幫助，相互督促，把社會(huì)主義事業(yè)推向前進(jìn)。尤其是在社會(huì)主義改造取得了決定性勝利以后，他們的立場(chǎng)和我們的立場(chǎng)比以前更加接近，他們可以給我們的幫助只會(huì)越來(lái)越多。其二，民主黨派的監(jiān)督是具有廣泛代表性的監(jiān)督。我國(guó)各個(gè)民主黨派均由各界知識(shí)分子和有一定影響的人士組成，具有深厚的群眾基礎(chǔ)和廣泛的代表性，他們?cè)谛惺贡O(jiān)督職能時(shí)，能從自身特色的視角反映廣大群眾的意見(jiàn)，黨和政府把他們有益的意見(jiàn)和建議吸收到黨和國(guó)家的方針政策中去，可以使黨和國(guó)家的方針政策更加符合實(shí)際，使決策更加正確，所以，鄧小平指出：“我們要廣開(kāi)言路，廣開(kāi)才路，堅(jiān)持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子‘三不主義’，讓各方面的意見(jiàn)、要求、批評(píng)和建議充分反映出來(lái)，以利于政府集中正確的意見(jiàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正工作中的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤，把我們的各項(xiàng)事業(yè)推向前進(jìn)?！盵9](P187)其三，民主黨派的監(jiān)督是代表著統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)主要方面的有組織監(jiān)督。民主黨派的監(jiān)督不同于一般群眾的個(gè)別監(jiān)督，同權(quán)力監(jiān)督也不同，它不帶有強(qiáng)制性，不具有法律的約束力。但是，民主黨派是我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的重要組成部分，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織形式——人民政協(xié)，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，各民主黨派通過(guò)人民政協(xié)組織形式對(duì)黨和國(guó)家的方針政策、各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，起到其他監(jiān)督難以起到的監(jiān)督作用。是一種有組織的監(jiān)督，具有較大的權(quán)威性和影響力。其四，民主黨派的監(jiān)督是一種高質(zhì)量的監(jiān)督。鄧小平指出：“各民主黨派和工商聯(lián)的成員以及他們所聯(lián)系的人們中，有大量的知識(shí)分子，其中不少同志有較高的文化科學(xué)水平，有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不少同志是學(xué)有專(zhuān)長(zhǎng)的專(zhuān)門(mén)家”。[10](P204)因此，他們?cè)诒O(jiān)督時(shí)，往往能夠有機(jī)融入或運(yùn)用有關(guān)科學(xué)文化知識(shí)，使監(jiān)督更加科學(xué)合理。同時(shí)，民主黨派作為參政黨所處的位置比較超脫，所反映的意見(jiàn)具有較大客觀性，對(duì)黨和政府的決策更具有參考價(jià)值，所以，充分發(fā)揮民主黨派這種高水平高質(zhì)量的監(jiān)督一直受到鄧小平的高度重視。

為了更好地調(diào)動(dòng)民主黨派監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮民主黨派監(jiān)督的作用，鄧小平認(rèn)為必須制定一定的規(guī)章和制度作為保證。在鄧小平的主持下，黨的十二大將1956年確定的處理中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派關(guān)系的八字方針進(jìn)一步發(fā)展為“長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”十六字方針。1987年，黨的十三大明確提出共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度，并把堅(jiān)持與完善這一制度作為我國(guó)政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。1989年初，鄧小平專(zhuān)門(mén)批示，要擬定民主黨派成員參政和履行監(jiān)督職能的方案。根據(jù)鄧小平這個(gè)《批示》，不久，全國(guó)政協(xié)會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)政協(xié)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》，對(duì)各民主黨派參政和進(jìn)行民主監(jiān)督作了詳細(xì)的規(guī)定。1989年12月，中共中央經(jīng)與各民主黨派共同研究協(xié)商，制定了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》，對(duì)加強(qiáng)民主監(jiān)督的意義和措施作了明確的闡述。全國(guó)政協(xié)的《暫行規(guī)定》和中共中央的《意見(jiàn)》對(duì)于推動(dòng)多黨合作、政治協(xié)商和民主監(jiān)督的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，并在各方的共同努力下，民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨和黨員干部的監(jiān)督在監(jiān)督形式、監(jiān)督手段和監(jiān)督途徑等方面逐步走向制度化、規(guī)范化，民主監(jiān)督的成效也越來(lái)越大。[11](P256-257)

【參考文獻(xiàn)】

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[2]　鄧小平．共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督[A].中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)．鄧小平文選（第1卷）[C].北京：人民出版社，1994．

[3]　鄧小平．在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話(huà)[A].中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)．鄧小平文選（第1卷）[C].北京：人民出版社，1994．

[4]　鄧小平．第三代領(lǐng)導(dǎo)集體的當(dāng)務(wù)之急[A].中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)．鄧小平文選（第3卷）[C].北京：人民出版社，1993．

[5]　鄧小平．執(zhí)政黨的干部問(wèn)題[A].中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)．鄧小平文選（第1卷）[C].北京：人民出版社，1994．

[6]　鄧小平．在中央軍委全體會(huì)議上的講話(huà)[A].中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)．鄧小平文選（第2卷）[C].北京：人民出版社，1994．

[7]　鄧小平．克服目前西南黨內(nèi)的不良傾向[A].中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)．鄧小平文選（第1卷）[C].北京：人民出版社，1994．

[8]　鄧小平．黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革[A].中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)．鄧小平文選（第2卷）[C].北京：人民出版社，1994．

[9]　鄧小平．新時(shí)期的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)和人民政協(xié)的任務(wù)[A].中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)．鄧小平文選（第2卷）[C].北京：人民出版社，1994．

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